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　　河南省中國特色社會主義理論體系研究中心 執(zhí)筆人：婁源功、潘少奇 201500026

　　黨的十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，全面總結(jié)了改革開放30多年來我國社會經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，為奪取全面建成小康社會決勝階段偉大勝利指明了方向。其中，“推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”是十八屆五中全會公報中“堅持協(xié)調(diào)發(fā)展”中最為重要的內(nèi)容之一。如何健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，加快構(gòu)建以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，這是亟需我們深入思考的一個問題。

　　一、推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義

　　城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的必然要求。全面建成小康社會重點在“小康”，難點在“全面”。目前，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全破解，城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然明顯，廣大農(nóng)村尤其是部分偏遠農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展依然任重道遠?；凇澳就靶?yīng)”，短板往往是影響整體效果的“癥結(jié)”，而農(nóng)村地區(qū)發(fā)展普遍滯后就是全面建設(shè)小康社會中的短板。習總書記曾指出：“發(fā)展不能是城市像歐洲、農(nóng)村像非洲，或者這一部分像歐洲、那一部分像非洲，而是要城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)調(diào)。”因此，沒有農(nóng)村的小康，就不是全面的小康，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展恰恰是實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的必然要求。

　　城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是解決“三農(nóng)”問題的全新思路。“三農(nóng)”問題自20世紀90年代中期被提出以后，一直深受社會各界高度關(guān)注。進入新世紀后，雖然我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化進程不斷加快，但農(nóng)業(yè)增效難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村發(fā)展慢的問題依然存在，究其原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)未能突破，城鄉(xiāng)分割的政策、制度沒有得到徹底改革，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展缺乏良好的內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)調(diào)機制，導致工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持不夠，城市對鄉(xiāng)村的帶動不強。全會提出推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，通過以工促農(nóng)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過工農(nóng)互惠拓展農(nóng)民增收渠道，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是從根本上解決“三農(nóng)”問題的全新思路。

　　城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是應(yīng)對我國經(jīng)濟下行壓力、實現(xiàn)持續(xù)健康增長的重要舉措。近年來我國經(jīng)濟增速持續(xù)減緩，應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力，實現(xiàn)持續(xù)健康增長是我們面臨的緊迫任務(wù)，而需求不足是目前我國宏觀經(jīng)濟的主要矛盾，擴大內(nèi)需是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的必然選擇。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有全社會平均勞動生產(chǎn)率的30.1%，農(nóng)村居民消費水平僅為城鎮(zhèn)居民消費水平的31.3%，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后已經(jīng)成為國民經(jīng)濟持續(xù)健康增長的最大掣肘。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展一方面可以拓展農(nóng)民增收渠道、提高農(nóng)民收入水平和消費能力，另一方面可以促進有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，進而實現(xiàn)由農(nóng)村型消費向城市型消費轉(zhuǎn)變。

　　城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是堅持共享發(fā)展的重要體現(xiàn)。全會提出了共享發(fā)展的理念，提出了人人參與、人人盡力、人人享有的基本要求。但長期以來，廣大農(nóng)村地區(qū)全力支持了我國各項事業(yè)建設(shè)，但農(nóng)民卻未能充分享有社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展除了關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收問題，還提出要促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機制，推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。這無疑是注重機會公平、堅持共享發(fā)展的重要體現(xiàn)。

　　二、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的實質(zhì)

　　我國對城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的討論始于20世紀80年代末期，黨的十八屆三中全會提出了“城鄉(xiāng)一體化”概念，十八屆五中全會則重點強調(diào)了“協(xié)調(diào)”的理念。沿著這一脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的是要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，強化城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)配合；但城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展并不是要讓鄉(xiāng)村和城市變得相同，而是城、鄉(xiāng)發(fā)展達到功能結(jié)構(gòu)合理、要素自由流動、產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)、空間布局科學、公共服務(wù)均衡的狀態(tài)，使人們無論在城市還是鄉(xiāng)村都能滿足自己發(fā)展的需要。

　　城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要表現(xiàn)：（1）體制機制協(xié)調(diào)。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍制度和勞動力市場制度，推動城鄉(xiāng)勞動力優(yōu)化配置；統(tǒng)一的城鄉(xiāng)財政分配和轉(zhuǎn)移支付制度，形成良好的價格要素市場；統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度，提高城鄉(xiāng)發(fā)展的公平性。體制機制協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提與保障。（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)。工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進，形成良好的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系和市場體系；延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，形成良好的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)體系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。（3）城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)發(fā)展空間統(tǒng)一規(guī)劃，城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，社會主義新農(nóng)村建設(shè)有序推進，繁華城市與美麗鄉(xiāng)村交相輝映。城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要部分。（4）收入生活協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)差距不斷縮小，鄉(xiāng)村居民與城市居民共同發(fā)展、共同富裕；鄉(xiāng)村居民生活福利與社會保障不斷提高，與城市居民共同分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果。收入生活協(xié)調(diào)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目標。

　　三、目前城鄉(xiāng)發(fā)展中的問題亟待破解

　　鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)動力不足，城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)突出。城市以現(xiàn)代化的工業(yè)經(jīng)濟為主，農(nóng)村以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主。大部分農(nóng)村經(jīng)濟主要依靠種植業(yè)，而代表著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的畜牧業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)相對落后，以小農(nóng)經(jīng)營為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)育不足。受比較利益驅(qū)動，資金、要素傾向于流向收益率較高的城市工商業(yè)，導致農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化缺乏動力，難以形成工農(nóng)互動、工農(nóng)互惠的良性機制。城鄉(xiāng)居民的收入水平、生活水平差距很大，如2014年城市居民可支配收入為鄉(xiāng)村居民可支配收入的2.75倍，如果考慮到社會福利、社會保障等因素，這一差距會更大。

　　體制機制障礙突出，破解難度大。計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)制度二元性是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要阻礙。城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)制度不統(tǒng)一，阻礙城鄉(xiāng)勞動力資源的自由流動與優(yōu)化配置；嚴格的城鄉(xiāng)戶籍分離管理，是諸多城鄉(xiāng)差別政策尤其是城鄉(xiāng)福利政策的基礎(chǔ)；工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、財政稅收收支差、金融資金存貸差、土地征用出讓價格差等城鄉(xiāng)財政分配和轉(zhuǎn)移支付制度，人為扭曲了公共資金的配置能力，造成了城鄉(xiāng)有別的競爭環(huán)境。

　　鄉(xiāng)村建設(shè)落后，城鄉(xiāng)公共設(shè)施均等化任重道遠。部分農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共服務(wù)供給嚴重落后。很多鄉(xiāng)村道路還未完成硬化，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間以及鄉(xiāng)村之間的交通聯(lián)系便捷程度還有待提升；鄉(xiāng)村的網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)施還不健全，信息化水平不高；一些偏遠區(qū)域的用水問題突出，還存在吃水難、用水難問題；鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、科技等公共設(shè)施不完善，不能有效滿足鄉(xiāng)村地區(qū)人民群眾的日常生活需要。

　　鄉(xiāng)村污染治理不力，環(huán)境保護問題嚴峻。農(nóng)村環(huán)境保護意識淡薄，造成了比較嚴重的鄉(xiāng)村污染問題。如生活垃圾隨處傾倒堆放，造成生活垃圾圍村與疾病傳播等；化肥農(nóng)藥使用不科學造成農(nóng)村地表水、耕地土壤污染嚴重；企業(yè)隨意排污入水造成農(nóng)村河道水質(zhì)嚴重惡化。城市地區(qū)環(huán)境管制推動部分高污染企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)遷移，讓農(nóng)村環(huán)境問題更是雪上加霜。

　　四、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路

　　健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式造就了一系列城鄉(xiāng)割裂的制度和法規(guī)，比如社會保障和福利制度、戶籍制度、土地制度、財稅制度等，這些城鄉(xiāng)有別的制度無疑是推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的桎梏。為此，全會在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制方面有了諸多新的動議。一是促進有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)；這意味著要深化戶籍制度改革，逐步消除戶口對農(nóng)民進城造成的牽絆，取而代之的將是城鄉(xiāng)一體化的以固定住所和穩(wěn)定收入為依據(jù)的人口管理體系。二是實施居住證制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；這意味著將建立城鄉(xiāng)均衡的基本公共服務(wù)體系，此后農(nóng)村居民將逐步享有和城市居民一樣的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險等。三是健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制；這意味著國家在鼓勵農(nóng)村人口市民化的同時，首先關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全，保證財政支農(nóng)補貼真正落到實處、發(fā)揮實效，其次關(guān)注城市規(guī)模擴大的合理性，保證我國城市化進程科學、有序。四是維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益；這意味著國家要建立統(tǒng)一的要素市場體系，通過賦予農(nóng)民更大的生產(chǎn)要素支配權(quán)，促進資源合理流動，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民工市民化，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素效益最大化。上述體制機制的健全和革新，真正找到了我國城鄉(xiāng)二元分割的癥結(jié)，真正牽住了“三農(nóng)”問題的牛鼻子，真正為推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了制度保障。

　　堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。全會把“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”作為推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。從世界經(jīng)濟發(fā)展史看，大多數(shù)工業(yè)化國家都會實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策，以促進工農(nóng)均衡發(fā)展。2004年以來我國出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，推動農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)了穩(wěn)中有進、穩(wěn)中提質(zhì)、穩(wěn)中增效。面對新的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展命題，我們還需重點做好三方面工作：一是加大財政轉(zhuǎn)移支農(nóng)力度，既要實現(xiàn)財政支農(nóng)的常態(tài)化、制度化，又要建立財政支農(nóng)的監(jiān)督機制和長效機制，保證錢一定用在“刀刃”上，進而推動農(nóng)業(yè)實現(xiàn)持續(xù)增長。二是強化關(guān)聯(lián)反哺、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，要認真尋找工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的契合點，通過工農(nóng)結(jié)合促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工，以此來延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價值的效率和水平。三是關(guān)注要素反哺，提高農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生能力，要構(gòu)建要素自由流動的市場配置機制，持續(xù)向農(nóng)業(yè)輸入技術(shù)、人才和資金，提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平，提高農(nóng)村的自我造血功能。

　　推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。全會提出要“推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。從我國長期政策導向看，國家公共投入的重點在城市，而農(nóng)村享有的公共服務(wù)極其有限。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長陳錫文曾表露：我國對城市的人均基本公共服務(wù)和公共投資是農(nóng)村的16.1倍。巨大的投資差距導致城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異顯著，使廣大農(nóng)村和農(nóng)民難以享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的公共服務(wù)提升。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，一是要促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，最大限度地消除原有的城鄉(xiāng)公共服務(wù)投資差距，補交通、教育、醫(yī)療、科技、文化、社會保障等方面在農(nóng)村欠下的舊賬。二是要健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機制，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多，健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能盲目推進、一哄而上，必須要做好規(guī)劃、有序推進，使新設(shè)施建設(shè)具有前瞻性、長效性。三是要把社會事業(yè)發(fā)展重點放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，把公共事業(yè)發(fā)展與社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程結(jié)合起來，用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展引領(lǐng)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，并通過投資拉動來提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村剩余勞動力的積極性。四是要推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，目前我國城鎮(zhèn)公共服務(wù)系統(tǒng)相對完善，而廣大農(nóng)村缺失嚴重，通過推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向周邊農(nóng)村延伸，不僅可以在較短時間內(nèi)彌補農(nóng)村的服務(wù)缺失，而且可以逐步形成點軸狀、網(wǎng)絡(luò)化公共服務(wù)體系，從而提高我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的效率和水平。

　　推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。全會提出要“提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村”。雖然工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大勢不可逆轉(zhuǎn)，但農(nóng)業(yè)仍需要堅定的守望者，農(nóng)村仍需要精心建設(shè)。我們一方面要推進城鎮(zhèn)化，吸納更多的農(nóng)村人口進城，另一方面要大力建設(shè)新農(nóng)村，讓繼續(xù)留在農(nóng)村的人也能享受更好的生活環(huán)境，過上比較體面的生活。推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，一是要統(tǒng)籌規(guī)劃，把新農(nóng)村建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施下鄉(xiāng)結(jié)合起來，以扎實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐新農(nóng)村建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施下鄉(xiāng)引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)。二是要強化新農(nóng)村人居環(huán)境治理，做好污水、垃圾處理工作，使新農(nóng)村規(guī)劃合理、功能完善、村容整潔、美麗宜居。三是要保留村域特色，避免千村一面，新農(nóng)村建設(shè)既要做好規(guī)劃，但又不能一個模子批量生產(chǎn)，要基于當?shù)氐淖匀?、歷史、文化景觀進行規(guī)劃，避免新農(nóng)村與周邊大環(huán)境產(chǎn)生違和感。四是要保護民風民俗，弘揚傳統(tǒng)文化。要加強對傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)的保護，要為傳統(tǒng)的民俗活動留下生存的空間、傳承的希望，要讓身在農(nóng)村的、離開農(nóng)村的人們都能記得住鄉(xiāng)愁。

　　實施精準扶貧，積極消除貧困。農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要克難攻堅的重點。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2014年底我國農(nóng)村貧困人口還有7017萬人。推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展就要積極地彌合差距，補齊短板，通過各種措施讓這些貧困人口的荷包鼓起來、腰板硬起來、生活好起來。習近平總書記在今年11月舉行的中央扶貧開發(fā)工作會上，回答了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”三個關(guān)鍵性問題，并開出“既要防止拖延病，又要防止急躁癥”等多個藥方。打好扶貧攻堅戰(zhàn)，要重點關(guān)注三點：一是要提高扶貧精準度，只有真正把貧困人口分布、貧困程度、致貧原因等搞清楚，才能對癥下藥，精準治療。二是要強化扶貧攻堅責任機制，做到分工明確、責任清晰、任務(wù)到人、考核到位。三是要加強精神扶貧和造血扶貧，扶貧濟困不能僅授之以魚，更要授之以漁，要通過教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧，提高貧困地區(qū)的自我造血功能，爭取使他們能夠自強自信自主地甩掉貧困的帽子。